Корупція та державні закупівлі
Корупція та державні закупівлі. В українських реаліях ці слова майже завжди вживаються поруч. Основою розв'язання такого завдання має стати орієнтація держави на трансформацію інструментів державного управління у цій галузі на інструменти публічної адміністрації. Ми проаналізуємо сутність концепції публічної адміністрації через порівняння з концептом державного управління та спробуємо пояснити, яким чином реальне втілення засад публічного адміністрування може запобігти корупційним проявам у сфері державних закупівель.
На законодавчому рівні визначена надзвичайно висока актуальність проблематики корупції у сферах державних закупівель. Так, Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 рр., які затверджені Законом України від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VII, наголошують, що за інформацією Служби безпеки України, втрати від корупційних оборудок під час проведення процедур державних закупівель становили 10-15% (35-52.5 млрд грн) видаткової частини державного бюджету щороку. За даними офіційної статистики за 2013 р., загальна сума коштів за укладеними договорами у звітному періоді для закупівлі товарів, робіт і послуг становила майже 186 млрд грн. Значна частина закупівель здійснюється поза межами державного контролю за неконкурентною процедурою (з одним постачальником). У 2013 р. за цією процедурою проведено майже 50% усіх закупівель. Безумовно, можна говорити про кримінально-правові методи протидії корупції (посилення санкцій, зокрема), проте значно раціональніше з точки зору державної політики запобігати вчиненню правопорушень, зокрема, корупційних, аніж розробляти механізми покарання.
Корупційні прояви не лише завдають шкоди основам побудови державного апарату чи втіленню верховенства права, а і впливають на інвестиційну привабливість країни (враховуючи скрутне економічне становище України, саме останній чинник виходить на перший план). І далеко не один науковець наголошував на тому, що без здійснення науково обґрунтованих адміністративних перетворень неможливо досягти відчутних результатів у боротьбі з корупцією. Постає питання, яким чином можна запобігти корупції у галузі державних закупівель шляхом упровадження змін у системі публічного адміністрування цієї сфери та використання відповідних інструментів публічної адміністрації? На нашу думку, пропозиції до розв'язання цього питання знаходяться у теоретичній і практичній площинах. Для того, щоб надати практичне бачення вирішення проблеми, слід виробити теоретичне підґрунтя і поглянути на цю проблему саме з точки зору публічного адміністрування, а не державного управління. А отже, ми досліджуємо особливості застосування інструментів публічного адміністрування у сфері державних закупівель — їхній сучасний стан та перспективи удосконалення.
Галузь державних закупівель є сферою регулювання відразу кількох галузей права — адміністративного, фінансового, почасти кримінального тощо.
Незважаючи на те, що українська держава відійшла від планової економіки та командно-адміністративних методів управління, ринок не може існувати цілком автономно від органів публічної адміністрації. Цьому підтвердженням слугує, зокрема, антимонопольна сфера і практика її регулювання у світових державах. Ринок не може самотужки забезпечити законність і прозорість відносин — без впливу органів публічної адміністрації почнеться, на нашу думку, анархія, спричинена саме відсутністю належного регулювання та контролю у цій сфері. З філософської точки зору, можна сказати, що ринок – це "арена", де виживають найсильніші та найпотужніші, і саме держава повинна захистити дрібних суб’єктів ринку від посягань гігантів.
Необхідним є поєднання державного регулювання економіки й економічної свободи суб’єктів господарювання, самоврядування, саморегулювання. Отже, у концепцію такого регулювання ми пропонуємо включати і створення таких організаційних передумов, які сприятимуть здоровому функціонуванню правовідносин у сфері економіки, зокрема у галузі державних закупівель. Корупційність проведення державних закупівель пояснити доволі легко – це дає змогу доступу до освоєння бюджетних (публічних) коштів, і як правило, на неодноразовій основі.
Існуючі пропозиції, які зводяться до того, що для подолання корупції необхідне підняття заробітних плат державним службовцям, на нашу думку, не є комплексними у контексті вирішення таких проблем, як корупція. По-перше, досвід багатьох років показує, що збірний образ державного службовця, який має доступ до процесів перерозподілу національного багатства, не схильний до матеріальних самообмежень на благо дотримання принципів верховенства права та законності. По-друге, такий захід, як підняття заробітних плат буде абсолютно недієздатним, якщо його розглянути з відривом від інших інструментів державної політики (наприклад, одночасне підняття зарплат і посилення кримінально-правових санкцій). По-третє, маємо розуміти, що викриття кримінальних правопорушень, притягнення підозрюваного до юридичної відповідальності не відбудеться без злагодженої роботи усіх ланок публічної адміністрації та без очищеної й ефективної судової влади.
Для того, щоб говорити про справді ефективні та дієві інструменти публічної адміністрації з протидії корупції у цій сфері, слід зосередитись на двох головних "точках опори" – нормативній та організаційно-процедурній. На нашу думку, класифікація, яку наводить К. Хусанова, містить саме такі заходи, які спрямовані на нормативне та організаційне забезпечення політики саме попередньої протидії корупції у сфері державних закупівель:
- спрощення системи проведення процедур державних закупівель та її доступність;
- чіткість формулювання законодавчої норми та уникнення колізій між юридичними нормами;
- встановлення необхідних та об’єктивних стандартів поведінки та проведення процедур держзакупівель, включаючи визначення термінів та понять на законодавчому рівні (пов’язані особи, змова тощо);
- імплементація міжнародних стандартів.
У зв’язку з цим, не можемо не згадати про новий Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.15 р. та нове явище для публічної адміністрації України — систему ProZorro. Ми пропонуємо відносити таку систему до "інноваційних інструментів" публічного адміністрування. Цей термін не є новаторським, його у своїх працях уживає дослідник Ю. Шаров. Що стосується нормативно-правового акта, то звертає на себе увагу ст. 2, яка говорить, що цей Закон застосовується:
- до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тис грн, а робіт — 1.5 млн грн;
- до замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 1 млн грн, а робіт — 5 млн грн.
Під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору. Тобто у загальному вигляді від моменту прийняття згаданого Закону державні закупівлі регламентуються таким чином (за критерієм вартості товарів, робіт, послуг):
Вважаємо, що таке звуження сфери дії Закону не є доцільним та ефективним — наприклад, роботи, вартість яких перевищує 1.5 млн грн, можна штучно розбити на кілька державних замовлень, що у підсумку виллються у кілька підрядів, вартість кожного із яких саме відповідатиме встановленим ст. 2 Закону вимогам. Щодо таких державних замовлень, які не входять до сфери регулювання Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.15 р., то для їхнього регулювання існує Наказ Державного підприємства "Зовнішторгвидав України" "Про затвердження порядку здійснення допорогових закупівель" від 13.04.16 р. № 35 .
Що стосується діяльності системи ProZorro, то, безумовно, вважаємо її позитивним явищем для вітчизняних державних закупівель — відбувається економія державних коштів, відомі гравці на певних ринках можуть отримати справедливу перемогу у тендері (до останнього часу перемоги діставались, як правило, суб’єктам господарювання, про діяльність яких широкий загал ніколи не чув, тому що вони створювались спеціально під державні замовлення та не мали жодних інших підприємницьких і комерційних амбіцій). Однак діяльність системи на сьогодні також потребує удосконалень.
На диво, широкий масштаб прозорості, засади якого закріплені у новому Законі, і відлякує деяких потенційних учасників торгів від участі у них. Так, нормативний припис щодо обов’язку подавати усі документи винятково в електронному вигляді суперечить українському інформаційному законодавству та законодавству про захист персональних даних. Це закономірно, тому що відкритий доступ до документів про матеріальний стан суб’єкта підприємницької діяльності, до документів його посадових осіб – це пряма передумова не тільки до махінацій, а й до тих же корупційних ризиків, коли особи, пов’язані з державними службовцями, матимуть інформацію, яку можна використати для недобросовісних антиконкурентних практик.
Також важливим аспектом є те, що програмні основи системи ProZorro усе одно закладені людиною — тобто практика знає ситуації, коли замовник штучно скорочував час ознайомлення із тендерною документацією та пропозицією, щоб зацікавлені особи не мали або мали якнайменше конкурентів. Як бачимо, механізми обходження технічних особливостей ProZorro розвиваються настільки ж швидко, наскільки ж і сама система.
Як вихід із такої ситуації ми вбачаємо максимальне делегування нормативного урегулювання проведення державних закупівель із законодавчого рівня на підзаконний. Так, Міністерство економічного розвитку й торгівлі (далі — МЕРТ) повинне мати більше повноважень у регулюванні цих питань, ніж має зараз, оскільки ця інституція, власне, і є ближчою до самого процесу державних закупівель та їхньої організації. Верховна Рада України на рівні закону повинна закладати лише засади процедури державних закупівель та публічного адміністрування у цій сфері. Однак процедурні аспекти мають регулюватись на підзаконному рівні. Таким чином, у разі виникнення корупційних загроз, МЕРТ повинен якомога швидше розробити новий механізм протидії їм на підзаконному рівні. Ця процедура значно швидша та спрощена, порівняно з проходженням нормативно-правового акта через законодавчу процедуру в парламенті. Таким чином, відбудеться втілення принципу субсидіарності як засади публічного адміністрування у країнах Європейського Союзу – ця ідея і базується саме на делегуванні повноважень контролю та регулювання з вищих щаблів адміністрації на нижчі. Таким чином, буде забезпечена змога максимально оперативно, без зайвих бюрократичних погоджень із вищими ланками управління, реагувати на певні прогалини у діяльності системи державних закупівель, системи ProZorro – у тім числі, на ті, що пов’язані з виникненням корупційних ризиків (вважаємо такий інструмент організаційним).
Стаття розроблена в рамках курсу Міждисциплінарного науково-освітнього центру протидії корупції ACREC.
