Европейское давление
Брюссель пытается втиснуть "Газпром" в рамки "идеального" рынка
Европейская комиссия давно демонстрирует весьма неприязненное отношение к "Газпрому", который решительно не желает встраиваться в разработанную Брюсселем модель "идеального" европейского газового рынка. Российская компания не собирается отказываться от своей вертикально интегрированной структуры, предпочитает поставлять газ по долгосрочным контрактам, а вместо "рыночных" спотовых цен применяет формулу, в основе которой лежит стоимость нефти. В начале сентября Еврокомиссия сделала очередной ход в борьбе против несговорчивого "Газпрома", открыв против него антимонопольное расследование по обвинению в злоупотреблении доминирующим положением на рынках Восточной Европы. При этом текущая рыночная ситуация складывается отнюдь не в пользу российской корпорации, чем, очевидно, и собирается воспользоваться Брюссель.
Виктор ТАРНАВСКИЙ
Конфликт интересов
В начале сентября 2012 г. Европейская комиссия сообщила о начале расследования работы российской корпорации "Газпром" в восьми странах Евросоюза — Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Литве, Латвии и Эстонии. Еврокомиссия заявила о том, что подозревает "Газпром", являющийся либо единственным, либо крупнейшим поставщиком природного газа в эти страны, в злоупотреблении доминирующим положением. Расследование было возбуждено по итогам обысков и проверок, проведенных в ряде европейских дочерних компаний "Газпрома" в сентябре 2011 г.
Как сообщают СМИ, если "Газпром" будет признан виновным, ему угрожает штраф в размере до 10% от годовой выручки, полученной в странах, где были выявлены нарушения. Если эти нарушения имели хронический характер, т.е. продолжались несколько лет, размер штрафа может вырасти до 30% от годовой выручки. Всего в 2011 г. российская компания поставила в фигурирующие в расследовании восемь стран Восточной и Центральной Европы чуть менее 37 млрд куб м газа общей стоимостью около $15-16 млрд. Таким образом, максимальный штраф, который ей грозит, составляет около $5 млрд, что, впрочем, все равно весьма неприятно.
По данным директора компании East European Gas Analysis Михаила Корчемкина, за последние годы был зафиксирован единственный прецедент, когда антимонопольное расследование Еврокомиссии завершилось уплатой штрафа. В 2009 г. с компаний E.On и GDF Suez взыскали по EUR553 млн за незаконное соглашение о разделе рынков. Во всех остальных случаях провинившиеся подписывали соглашение с Еврокомиссией, обязуясь устранить отмеченные нарушения и создать условия для обеспечения свободной конкуренции.
Судя по всему, именно такого поведения в Брюсселе ожидают и от "Газпрома". По мнению многих специалистов, антимонопольное расследование представляет собой очередной шаг Еврокомиссии, направленный на изменение условий работы "Газпрома" на европейском рынке. Причем данное противостояние имеет не столько экономический, сколько политический и идеологический характер.
Итак, в чем обвиняют российскую компанию? Согласно официальной информации Еврокомиссии, к "Газпрому" выдвинуты три основные претензии.
Во-первых, это создание препятствий свободному перемещению товара через границы стран ЕС (в данном случае речь идет о запрете реэкспорта российского газа, прописанном в контрактах), а также разделение национальных газовых рынков — выставление различных условий различным покупателям. Во-вторых, создание препятствий диверсификации поставок природного газа. В-третьих, установление несправедливо завышенных цен на газ посредством их формульной привязки к нефтяным котировкам.
Пожалуй, в этих обвинениях действительно отражаются все основные принципиальные различия в позициях Еврокомиссии и "Газпрома", который упорно не желает играть по ее правилам, считая их не выгодными для себя.
В последние годы Еврокомиссия старательно выстраивает в Евросоюзе внутренний рынок газа, основанный на принципах свободной конкуренции. Его основными характеристиками являются рыночное ценообразование, свободный доступ всех участников рынка к газопроводной инфраструктуре и, соответственно, отказ от вертикальной интеграции газовых компаний, а также наличие широкого выбора поставщиков как на локальном, так и на национальном уровне. Предполагается, что потребители получат наилучшие условия, а поставщики не смогут диктовать клиентам свои цены и получать сверхприбыли.
"Газпром" одним фактом своего существования отрицает все эти принципы. Российская корпорация поставляет газ по долгосрочным контрактам, заключая многолетние соглашения с каждым из своих крупных клиентов по отдельности и на особых условиях. Она стремится не только добывать газ, но и владеть газопроводами, по которым он транспортируется, а также участвовать в розничных продажах газа конечным потребителям.
Наконец, "Газпром" не приемлет спотовых цен, настаивая на сохранении разработанной еще в 70-е годы формуле, в которой стоимость газа привязана к нефти как наиболее адекватному альтернативному энергоносителю.
Поэтому и антимонопольное расследование, и другие "недружественные" шаги Брюсселя по отношению к российской корпорации следует рассматривать именно исходя из наличия этих противоречий, которые пока выглядят непримиримыми. Вопрос сегодня ставится так: или Еврокомиссия заставит "Газпром" действовать на европейском рынке именно так, как она предписывает, или проект Еврокомиссии по созданию действительно свободного регионального рынка природного газа так и не будет доведен до логического завершения.
Неустранимые противоречия
Основная проблема "Газпрома" в Европе заключается в том, что российская компания пытается держаться за старые законы и правила, действовавшие когда-то на европейском рынке газа, в то время как Еврокомиссия стремится заставить ее работать по-новому. Необходимо учитывать и то, что новые положения создавались без участия "Газпрома" и прямо противоречат его интересам.
Так, первое из трех обвинений Еврокомиссии заключается, прежде всего, в том, что российская компания предлагает разным покупателям разные условия. Отсюда вытекает и запрет на реэкспорт, подразумевающий, что в одних странах российский газ может стоить существенно дешевле, чем в других. Наконец, за последние годы, когда европейская экономика страдала от кризиса, а цены на энергоносители падали, "Газпром" предоставил одним своим клиентам скидки и перешел на поставку части газа по спотовым ценам, тогда как другие покупатели не получили никаких послаблений. Все это и в самом деле не соответствует основополагающим принципам свободного рынка.
К тому же, представители Еврокомиссии уже давно обвиняют Россию в использовании газовых цен в качестве инструмента политического давления. Как показывает пример Украины, эти обвинения имеют под собой основания.
В то же время представители "Газпрома" отмечают, что различие в ценах газа для европейских покупателей отражает и множественность условий взаимодействия этих компаний с поставщиком.
И в украинских, и в европейских источниках принято указывать на то, что Германия, в частности, получает российский газ по менее высоким ценам, чем Польша и Литва, и платит лишь ненамного дороже Украины, несмотря на более высокую транспортную составляющую. Однако здесь необходимо учитывать то, что немецкие компании являются партнерами "Газпрома" во многих крупных инвестиционных проектах, начиная от газопроводов и заканчивая освоением газовых месторождений на Ямале. Такие же "особые" отношения существуют у российской компании и с итальянской Eni.
Кроме того, нефть и газ всегда будут иметь значительную политическую составляющую. Сама Еврокомиссия не так давно объявила эмбарго на импорт сирийской и иранской нефти, а в продвижении газопроводного проекта Nabucco, призванного обеспечить поставки каспийского газа в обход России, политические соображения явно брали верх над экономическими. Можно сказать, что Россия действует в этом смысле откровеннее европейцев, не пытаясь замаскировать свои политические предпочтения под разговорами о демократии и свободном рынке.
Сейчас представители Еврокомиссии заявляют о необходимости выставления равных условий для всех покупателей российского газа и отказа "Газпрома" от дифференцированного подхода. Однако в этом можно усмотреть и стремление Брюсселя к выработке единой внешней энергетической политики ЕС, в рамках которой все контракты предлагается утверждать в Еврокомиссии.
Некоторые малые страны Европы, в частности, Польша, в принципе, готовы пойти на такой шаг, надеясь, что Еврокомиссия в переговорах с "Газпромом" будет лучше отстаивать интересы страны, чем ее собственное правительство. Однако Германия, Франция, Италия и многие другие государства расценивают это как попытку ограничить их суверенитет.
Вопрос о диверсификации поставок природного газа, казалось бы, не имеет никакого отношения к "Газпрому". Ничего не мешает Польше или Чехии приобретать газ из других источников, что они одно время, кстати, и делали. Тем не менее, и в этом случае претензии Еврокомиссии к российской компании имеют под собой определенные основания.
Речь идет о положении "бери или плати" в долгосрочных контрактах. Как, в частности, жалуются польские представители, из-за необходимости соблюдения этого условия у страны сужается возможность для диверсификации, так как определенный объем российского газа надо выкупить в любом случае. Правда, в последние годы российская компания в отношениях со многими клиентами пошла на значительное смягчение этого принципа. Но это было вызвано, по большей части, сокращением объема потребления газа в целом.
Кроме того, недовольство Еврокомиссии вызывает нежелание "Газпрома" подчиниться правилам, установленным "третьим пакетом" европейского газового законодательства, и осуществить вертикальную дезинтеграцию, выведя транзитные газопроводы из-под своего контроля. Между тем стремление некоторых европейских стран (прежде всего, Польши и Литвы) выполнить эти положения по отношению к "Газпрому" сталкивается с открыто враждебной позицией российской компании.
Впрочем, и здесь у "Газпрома" есть весьма веские причины для того, чтобы отстаивать старые порядки. Долгосрочные контракты с условием "бери или плати" и вертикальная интеграция газовых компаний возникли не случайно, а отражали объективные условия, существующие в отрасли. Разработка газовых месторождений, особенно в условиях Крайнего Севера, и строительство магистральных газопроводов протяженностью в тысячи километров очень затратны. Поэтому у поставщика есть все основания рассчитывать на возмещение своих расходов посредством подписания с покупателями многолетних соглашений, в которых были бы достаточно точно определены объемы поставок.
В отношении газопроводов также существует весьма важный аспект. Нынешний подход Еврокомиссии заключается в том, что каждая газотранспортная компания должна предоставлять услуги всем желающим на недискриминационной основе и устанавливать тарифы на перекачку на таком уровне, чтобы получать прибыль. Однако как раз для "Газпрома" это положение неприемлемо из-за огромной протяженности его газопроводной сети.
Если преобразовать его трубопроводы в самостоятельные предприятия, тарифы на перекачку резко возрастут, что окажет заметное влияние на конечную цену. Если же искусственно поддерживать тарифы на относительно низком уровне (что и происходит сейчас), выполнение требования о свободном доступе к газопроводам создаст неоправданные преимущества для сторонних компаний, которые не несли никаких расходов на строительство этих магистралей, но теперь будут получать все преимущества от пользования ими.
Но, пожалуй, наиболее серьезный конфликт между Еврокомиссией и "Газпромом" — ценовой вопрос. И если относительно условий контрактов или порядка доступа к газопроводам обе стороны, очевидно, могут идти на некоторые компромиссы, то здесь противостояние в последнее время приняло очень острый характер.
Сколько должен стоить газ?
Как заявляют в последнее время российские представители — от менеджеров "Газпрома" до Президента РФ Владимира Путина — основной целью Еврокомиссии при оказании давления на "Газпром" является намерение добиться снижения цен на российский газ, прежде всего, в странах Восточной Европы, которые в настоящее время практически не имеют других его источников.
В.Путин считает, что Еврокомиссия старается за счет "Газпрома" и России в целом улучшить экономическое положение восточноевропейских стран во время кризиса. Однако представляется, что на самом деле Брюссель ставит перед собой более широкие цели.
Еврокомиссия не делает никакого секрета из своего стремления использовать экономический кризис для резкого повышения влияния в ЕС, превратиться в фактическое правительство, обладающее реальными полномочиями, существенно ограничивающее суверенитет стран-членов. В начале сентября глава Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу, выступая на сессии Европарламента, непосредственно призвал страны ЕС "ограничить свой суверенитет во имя усиления суверенитета Европы в мире" и делегировать Еврокомиссии часть полномочий национальных правительств.
В этих интеграционных действиях Еврокомиссия опирается, прежде всего, на малые страны Восточной Европы. И если она сможет добиться для них скидки на российский газ, это значительно повысит ее авторитет и станет достаточно веским доводом за расширение своих полномочий в энергетической сфере.
Кстати, здесь следует отметить, что основные претензии к "Газпрому" выдвигают либо Еврокомиссия, либо власти восточноевропейских стран, таких как Литва или Польша, которые в данном вопросе полностью поддерживают Брюссель и действуют совместно с ним. В то же время крупные западные компании и их правительства настроены к российскому поставщику более лояльно, да и он сам с большей готовностью идет им навстречу.
Кроме того, намерение Еврокомиссии "выбить"изГазпрома" скидки для восточных европейцев объясняется еще и тем, что сама она так и не сделала ничего реального, чтобы решить их проблему недиверсифицированного газового импорта.
Интерконнекторы, связывающие газотранспортные системы ряда восточноевропейских стран, на чем особо настаивала Еврокомиссия после кризиса зимой 2009 г., были построены, однако их роль ограничивается возможностью организации относительно небольших поставок в случае перебоев со снабжением (в частности, в зимний период). Превратить эти перемычки в реальную альтернативу российским газопроводом или построить магистрали, по которым газ мог бы поступать из Западной Европы в Восточную, оказалось невозможно. Как коммерческий проект, такие трубопроводы оказались не выгодными, а построить их за свой счет Еврокомиссия не может из-за отсутствия у нее соответствующего бюджета.
Также пока не удалось Брюсселю создать реальную конкуренцию российскому газу в странах Восточной Европы. Проект Nabucco, который активно продвигала Еврокомиссия, в изначальном своем варианте провалился. Конечно, через несколько лет в Юго-Восточную Европу по газопроводу TANAP пойдет азербайджанский газ, но, во-первых, его будет значительно меньше, чем предполагалось проектом Nabucco, а, во-вторых, его придется покупать на турецко-болгарской границе по ценам, которые вряд ли будут существенно ниже российского. Попытка Еврокомиссии подключить к этому проекту Туркменистан пока ни к чему не привела, хотя Ж.М.Баррозу сам летал на переговоры в Ашгабат.
Пока что задачу диверсификации газового импорта страны Восточной Европы решают самостоятельно. В 2014 г. должен войти в строй LNG-терминал в Польше, строительство еще одного такого объекта планируется в Прибалтике. Но, по предварительным данным, этот газ тоже не будет дешевым.
Еврокомиссия, выдвигая претензии к "Газпрому", объявляет устаревшей и неэффективной нынешнюю систему ценообразования, основанную на формуле, в которой заложена в качестве базовой стоимость нефти. В качестве главного аргумента используется то, что нынешние цены на российский газ, выведенные по этой формуле, значительно превышают спотовые котировки на европейских биржах.
Рациональное зерно в подходе Еврокомиссии есть. В последнее время рынки нефти и газа развиваются по-разному. Стоимость нефти поддерживается на высоком уровне, прежде всего, вследствие быстрого роста ее потребления в Китае и Индии, а также дефицита резервных нефтедобывающих мощностей. В то же время спотовые цены на газ упали из-за превращения США из крупного импортера в потенциального экспортера сжиженного газа, а также недавнего выхода на мировой рынок LNG ряда крупных поставщиков.
Да, газ, в отличие от нефти, не является биржевым товаром, а обороты спотового рынка относительно невелики. Однако то же самое наблюдается и на мировом рынке железной руды, где в последние годы произошел переход от годовых контрактов, заключаемых посредством индивидуальных переговоров между поставщиками и покупателями, к ценообразованию на основе спотовых индексов.
Правда, газ все-таки является особым товаром, в некоторых отношениях кардинально отличающимся и от нефти, и от железной руды. Если танкер с нефтью или балкер с рудой можно отправить в десяток возможных мест назначения, то на рынке природного газа такой гибкости нет. Газ, перекачиваемый по трубопроводу, можно поставить только в то место, куда проходит эта труба. Даже поставки LNG газовозами обычно осуществляются по долгосрочным соглашениям.
Нынешний избыток предложения на европейском рынке LNG является следствием регионального дисбаланса, возникшего из-за внезапного и никем не предвиденного прекращения американского импорта. Характерно, что хотя в Восточной Азии LNG стоит примерно вдвое дороже, чем в Европе, никакого перетока сжиженного газа с Атлантики в Тихоокеанский бассейн не наблюдается.
Поставки газа всецело определяются наличием соответствующей транспортной инфраструктуры. Еврокомиссия и европейские клиенты "Газпрома" могут высказывать свое недовольство высокими ценами на российский газ, но они могут заменить его только частично. Существующие в Европе LNG-терминалы просто не в состоянии принять больше газа, чем позволяет их пропускная способность. Причем многие из них сейчас работают с существенной недогрузкой из-за отсутствия на рынке достаточных объемов сжиженного газа.
Некоторые европейские специалисты предупреждают, что своими действиями Еврокомиссия может поставить под угрозу будущую стабильность регионального рынка газа. Сегодня его потребление сократилось из-за кризиса, цены упали из-за избытка предложения на спотовом рынке, доля "Газпрома" уменьшилась, есть надежда на поступление LNG из США и добычу сланцевого газа в Польше. Однако через несколько лет ситуация может измениться.
Из-за снижения цен на сжиженный газ некоторые его потенциальные поставщики (в частности, Катар) приостановили рост производства. Россия, судя по всему, откажется от разработки Штокмановского месторождения, среднеазиатский газ пойдет не в Европу, а в Китай. Американское правительство без особого энтузиазма относится к существенному расширению экспорта сжиженного газа, предпочитая использовать этот подешевевший ресурс в интересах собственной экономики.
Поэтому может так получиться, что к концу текущего десятилетия спотовый газ в Европе снова, как в 2006-2007 гг., будет стоить дороже трубопроводного. Кстати, тогда формульное ценообразование не вызывало абсолютно никаких возражений у европейцев.
Между тем российское правительство решило оказать поддержку "Газпрому" в отношениях с Еврокомиссией. В.Путин подписал указ, согласно которому российские компании, включенные в список стратегических, должны согласовывать все свои значимые действия, в частности, изменение ценовой политики, с государством. Это переводит газовый вопрос в отношениях с Еврокомиссией на межгосударственный уровень. Теперь уже Брюсселю надо решать, стоит ли затевать полномасштабную торговую войну с Москвой, в которой симпатии ведущих европейских правительств, озабоченных посягательствами Еврокомиссии на их суверенитет, скорее всего, будут не на его стороне, или постараться по-тихому замять вопрос.
Естественно, если Еврокомиссия сумеет "дожать" "Газпром" и вынудить его на существенное понижение цен, от этого наверняка выиграет и Украина, которая сможет потребовать от российской корпорации аналогичных уступок. Однако пока что российская сторона настроена очень решительно. Судя по ее недавнему предложению Молдове о выходе из Европейского энергетического сообщества в обмен на ценовую скидку, россияне намерены жестко отстаивать свои интересы, и так просто от своих позиций не отступят.
