Энергетический регулятор в законе
Будет ли независимый "арбитр" на газовом рынке Украины?
Практически к годовщине действия нового закона о рынке газа обрел понятные законные рамки работы и энергетический регулятор в Украине.
Андрей МИЗОВЕЦ, президент ассоциации "Газовые трейдеры Украины"
Закон Украины "О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг" №1540-VIII вступил в силу 26 ноября 2016 г. (был опубликован в "Голосе Украины" от 25 ноября 2016 г. №225), за исключением отдельных статей: о финансировании регулятора, его центрального аппарата и территориальных органов специального фонда Государственного бюджета (в соответствии с п.1 Заключительных и переходных положений, часть 1 ст. 11 Закона) и о порядке уплаты взносов на регулирование субъектами хозяйствования, осуществляющими деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг (ст. 13 настоящего Закона), которые вступили в силу с 1 января 2017 г.
Закон писали долго, еще дольше дискутировали о том, как обеспечить независимость энергорегулятора. В результате был проголосован компромиссный вариант, в котором можно отметить как прогрессивные нормы, так и недостатки в законодательных положениях , регулирующих функционирование регулятора. Согласно ст. 1 Закона №1540-VIII, Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, является постоянно действующим независимым государственным коллегиальным органом, целью которого является государственное регулирование, мониторинг и контроль деятельности субъектов хозяйствования в сферах энергетики и коммунальных услуг. Определено, что Регулятор действует самостоятельно и независимо от любого другого органа государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, субъектов хозяйствования, а также политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов или их органов (ст. 5 Закона №1540-VIII). При этом органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным и служебным лицам, субъектам хозяйствования, политическим партиям, общественным объединениям, профессиональным союзам и их органам запрещается вмешиваться в процессы государственного регулирования в сферах энергетики и коммунальных услуг. С одной стороны, в основе данного статуса усматривается желание законодателя создать действительно независимый регулятор, но, с другой стороны, согласно Конституции Украины (ст. 6), государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Например, Центральная избирательная комиссия также является независимым государственным коллегиальным органом, однако ее статус определен в Конституции. Статус же регулятора Конституция Украины отдельно не определяет, в связи с чем остается много вопросов относительно законности (конституционности) данного статуса и его практической реализации, особенно в вопросе возможных злоупотреблений.
В процессе преобразования Регулятор приобретает не только статус, но и достаточно широкие полномочия. При этом, пытаясь обеспечить его независимость, законодатель освободил Регулятора от обязанности государственной регистрации своих решений, из-за чего многие участники рынка побаиваются злоупотреблений со стороны комиссии. Фактически такая норма нарушает существующую в Украине правовую систему, поскольку Конституция Украины (ст. 117) предусматривает, что нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Кроме того, п. 3 ст. 5 Закона о Регуляторе №1540-VIII определено, что обжалование решений в судебном порядке не приостанавливает их исполнения, что противоречит нормам процессуального законодательства. Учитывая продолжительность рассмотрения судебных дел, в случае принятия Регулятором незаконного решения данная норма может привести, например, к остановке деятельности субъекта рынка природного газа.
Согласно новому закону о Регуляторе, в ближайшие полтора года должна произойти полная ротация членов комиссии: три члена комиссии должны быть освобождены от занимаемой должности не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу Закона, два члена - не позднее 12 месяцев, еще два члена - не позднее 18 месяцев. В целом в составе Регулятора будет семь членов, выбранных по результатам открытого конкурсного отбора. Предыдущий состав регулятора назначался и освобождался Президентом Украины. Поэтому формирование нового состава Регулятора путем открытого конкурса в большей степени является положительным преимуществом.
Финансовую независимость Регулятора законодатель планирует обеспечить за счет взносов субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг. Данные взносы зачисляются в доходы специального фонда Государственного бюджета Украины, не подлежат изъятию и используются по целевому назначению исключительно на финансирование деятельности регулятора, его центрального аппарата и территориальных органов.
Взносы для участников энергетического рынка будут определять с учетом чистого дохода плательщиков (субъектов). Ставка взносов, то есть размер взноса в процентном отношении к чистой прибыли плательщиков, будет формироваться Регулятором ежегодно и пересматриваться ежеквартально. Однако Законом предусмотрена максимально возможная ставка такого взноса в размере не более 0.1% чистого дохода плательщика взноса за предыдущий квартал. Фактически Законом №1540-VIII вводится новый налоговый сбор, который находится за пределами Налогового кодекса Украины и противоречит его нормам. Также неясно, каким образом Регулятор будет устанавливать чистый доход плательщиков, в каком порядке плательщики взносов будут предоставлять Регулятору информацию о своей прибыли. Возможно, на основании этого положения будет дополнительно принят нормативно-правовой акт, который урегулирует этот вопрос, но пока он остается открытым для дискуссий. Кроме того, это довольно широкие полномочия по информации чистого дохода предприятия, что может привести к многочисленным дискриминационным действиям со стороны регулятора. Неуплата взноса является поводом для начисления штрафа. Нормы Закона об уплате субъектами хозяйствования взносов на регулирование и финансирование за их счет Регулятора вступили в силу с 1 января 2017 г.
Ст. 19 Закона №1540-VIII определяет, что Регулятор обеспечивает государственный контроль соблюдения субъектами хозяйствования, осуществляющими деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг, законодательства в соответствующих сферах и лицензионных условий путем проведения плановых и внеплановых выездных, а также невыездных проверок.
По-прежнему за нарушение законодательства в сферах энергетики и коммунальных услуг к субъектам хозяйствования применяются следующие санкции: предостережение/предупреждение; наложение штрафа; приостановление лицензии; аннулирование лицензии (ст. 22 Закона №1540-VIII). Субъекты хозяйствования обязаны оплатить штраф в течение 30 дней со дня получения копии решения о наложении штрафа. За каждый день просрочки взимается пеня в размере 1.5 процента суммы штрафа. Размер пени не может превышать размер штрафа. В течение 5 рабочих дней со дня оплаты штрафа субъект хозяйствования обязан направить Регулятору документы, подтверждающие уплату штрафа. В случае отказа от уплаты и пени, Регулятор взимает их с субъектов хозяйствования в судебном порядке. Размер штрафа определяется в соответствии с законами Украины "Об электроэнергетике", "О естественных монополиях", "О питьевой воде и питьевом водоснабжении", "О рынке природного газа", "О теплоснабжении". Например, размер штрафов за нарушение законодательства, регулирующего функционирование рынка природного газа, определяется ст. 59 Закона Украины "О рынке природного газа" и колеблется от 3000 до 50000 необлагаемых минимумов доходов граждан.
Ответственность Регулятора в новом законе прописана достаточно нечетко, хотя при больших полномочиях и заработной плате должна быть предусмотрена и большая ответственность.
Закон №1540-VIII предусматривает, что убытки, причиненные субъекту хозяйствования, который осуществляет деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг, и принятие Регулятором неправомерного решения, действий или его бездействия, подлежат возмещению в порядке, предусмотренном законом.
Должностные лица Регулятора несут персональную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, за бездействие, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, в том числе за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, в порядке, установленном законом (ст. 23).
Например, ст. 6 Закона №1540-VIII возлагает на Регулятора обязанность подавать ежегодно до 1 апреля отчет в Верховную Раду Украины о его деятельности, однако не предусматривает никакой ответственности за его неподачу или несвоевременную подачу.
Создание независимого регулятора было одним из условий проведения реформы при поддержке Европейского Энергетического Сообщества. Международные партнеры Украины неоднократно объясняли важность независимого арбитра газового рынка, Украина, в свою очередь, многократно примеряла модель работы Регулятора на национальном уровне. Закон №1540-VIII, конечно, это шаг вперед в процессе проведения прогрессивной реформы энергетического рынка. В то же время он требует детализации. На данном этапе действительно независимый энергетический Регулятор нужен нашей стране для нормального функционирования рынка природного газа. Поэтому осталось внедрить разработанную модель на практике.
