Дешевый углерод

Плата за выбросы парниковых газов не решит проблему изменения климата

Регулирование выбросов парниковых газов путем установления платы за них долгое время считалось эффективным инструментом борьбы с изменением климата. Последнее время в его эффективности уже не так уверены, как раньше. Разные авторитеты высказывают в СМИ сомнения, суть которых сводится к тому, что идея заставить платить промышленность и энергетику за выбросы была хорошей лишь в теории, а на практике все оказалось сложнее.

Владимир МИХАЙЛОВ

В июльском выпуске американского журнала Foreign Affairs старший научный сотрудник Брукингского института Джефри Болл опубликовал статью "Почему плата за выбросы не работает". Журнал, как и институт автора, считаются ведущими авторитетами во внешней политике США, и такие статьи отражают если не официальную позицию американского политикума, то, по крайней мере, распространенные в его среде мнения.

В начале статьи автор называет плату за выбросы "элегантным решением" и сравнивает его с коммунальной платой за мусор, которую приходится вносить всем жителям. Теоретически, это должно стимулировать переход на низкоуглеродные технологии – чем больше та или иная технология сокращает выбросы, тем она выгоднее. Таким образом, "невидимая рука рынка" отбирает наиболее эффективные технологии. Поскольку рынок "обуздывают" ради экологии, идея нравится всем независимо от политических убеждений и богатства. Главное – ее поддержали ведущие институции, в том числе финансовые: МВФ, ООН, Мировой банк и пр.

К сожалению, оказалось, что собственно на изменение климата и объем выбросов плата за них не оказывает желаемого эффекта. Все больше государств в той или иной форме вводят ее, но при этом все больше парниковых газов выбрасывается в атмосферу. В прошлом году выбросы достигли рекордного объема, хотя три предшествующих года держались примерно на одном уровне. МЭА прогнозирует, что выбросы, связанные с производством энергии, продолжат расти, как минимум, до 2040 г.

Причина в том, что цена на выбросы недостаточно высокая, и далеко не все сектора экономики платят ее. Правительства из политических соображений не хотят заставлять все сектора платить, и даже с тех, кто платит, берут недостаточно для того, чтобы радикально сократить выбросы. В результате, решение, которое в массовом сознании стало панацеей от глобального потепления, на самом деле является "наркотиком" – политики и общественность получают иллюзию того, что проблема решается, но на самом деле она лишь усугубляется.

То самое повышение среднемировой температуры на два градуса, о котором говорится в Парижском соглашении, наступит в этом столетии неизбежно. Число природных катаклизмов, вызванных потеплением, также неизбежно будет расти. Нужны более целенаправленные действия, пусть даже они будут более трудными политически. В качестве таких действий Джефри Болл называет полный отказ от угля, как сырья для генерации электроэнергии (за исключением тех случаев, когда применяются технологии улавливания углерода), поддержка атомной энергетики, удешевление цены "зеленого" электричества и ужесточение требований к энергоэффективности. Новое тут – только полный отказ от угля в энергетике.

При этом не предлагается полностью отказываться от платы за выбросы. Она может быть средством для перенаправления средств в инструменты "чистой энергии". Но она не является основным инструментом борьбы с изменением климата, как это принято считать.

Плата за выбросы парниковых газов – частный случай торговли квотами, которая впервые в значимом масштабе была реализована в 1980-х годах в США для ограничения использования бензина с ядовитыми присадками, и в 1990-х - для ограничения выбросов ТЭС, вызывающих кислотные дожди. Но ограничения в глобальном масштабе – гораздо более сложная задача. Систему платы за углеродсодержащие выбросы начали тестировать в 1990-х годах в Скандинавии, позже она внедрялась в разных странах Европы, Канаде, некоторых штатах США и др. Сейчас в форме налога на выбросы или системы торговли квотами плату за углеродсодержащие выбросы установили 42 государства и 25 межгосударственных юрисдикций, на которые в сумме приходится около половины мирового ВВП и четверть выбросов парниковых газов. Тем не менее, поскольку во многих случаях система платы за выбросы установлена лишь на некоторые сектора экономики, в совокупности она покрывает порядка 15% выбросов, о чем свидетельствуют подсчеты Мирового банка. Если Китай, как это обещает его правительство, внедрит такую систему у себя, то эта доля вырастет до 20-25%. Но даже это намного меньше необходимого уровня в 50%, который, по мнению Мирового банка, необходимо достичь в течение десятилетия, чтобы выполнить цели Парижского соглашения.

В некоторых отраслях, в частности, в энергетике, плата за выбросы более эффективна. На генерацию электроэнергии и отопление приходится порядка 25% общемировых выбросов парниковых газов, в основном их источником являются мощности, которые нельзя перенести в другие страны (как в ряде отраслей промышленности) и которые могут быть переведены на низкоуглеродное топливо (т.е. с угля на газ) или вообще заменены возобновляемыми источниками энергии.

Плата за выбросы не работает в секторах жилищного строительства (7% мировых выбросов) и транспорта (14% мировых выбросов).

Кроме полноты охвата, важен уровень платы. В 2017 г. Комиссия высокого уровня по ценам на углерод, работающая при содействии Всемирного банка, пришла к выводу, что метрическая тонна выбросов углерода должна к 2020 г. стоить от $40 до $809 США, а к 2030 г. – от $50 до $100 США. Только при таких ценах возможно достичь целей Парижского соглашения. Но сейчас из общего объема выбросов, для которых установлена плата, лишь 1% выбросов в мире имеет цену на уровне или выше $40. Три четверти выбросов дешевле $10. Таким образом, через два с лишним года после Парижского соглашения лишь для 0-15% выбросов установлена такая плата, которую надо установить для всех выбросов, если ставить задачу достижения целей соглашения.

По данным Мирового банка, лишь четыре страны установили плату выше $40 за метрическую тонну: Финляндия, Лихтенштейн, Швеция и Швейцария. Благодаря природным условиям, в энергетике трех из них высока доля гидроэнергии и атомной энергии. Понятно, что в большинстве стран, в том числе развивающихся, ситуация совершенно иная. В США разные штаты тоже сильно отличаются друг от друга по использованию возобновляемой энергии или угля.

Кроме государств, плату за выбросы начали учитывать компании. Сейчас уже более 1400 компаний, включая крупные международные, учитывают ее в своих инвестиционных планах. Тут, опять-таки, теория сильно расходится с практикой. Если, к примеру, нефтяная компания намерена добывать нефть в определенном месте, она проводит расчеты с целью понять влияние (возможного) решения местного правительства установить плату за выбросы. Теоретически это должно стимулировать переход на низкоуглеродные технологии, но на практике оказывается, что в это надо вложить слишком много средств. По подсчетам Мирового банка, к 2030 г. в низкоуглеродные технологии во всем мире должно ежегодно вкладываться порядка $700 млрд, причем около трети – $200 млрд – должно поступать с международного рынка углерода. Таким образом, даже в самом хорошем случае лишь небольшую часть выбросов удастся сократить через этот механизм.

Джефри Болл также критикует европейскую систему торговли квотами на выбросы, которая имеет ту же проблему – слишком низкие цены. С 2008 по 2013 гг. цена на выбросы упала с EUR25 до менее чем EUR5 за тонну. ЕС попытался ужесточить систему, заставив большее число компаний покупать квоты и распространив систему на авиатранспорт внутри Европы. С 2015 по 2016 гг. выбросы упали всего на 0.7%, что было явно недостаточно в контексте заявленного на 2020 г. сокращения на 20% от уровня 1990 г. В 2017 г. выбросы в системе торговли квотами ЕС даже выросли. Европа решила пересмотреть систему, но изменения вступят в силу лишь в 2021 г. При этом аналитики прогнозируют, что к 2020 г. цена на выбросы в ЕС составит лишь EUR18 за метрическую тонну – в два с лишним раза ниже, чем нужно, если верить расчетам Комиссии высокого уровня по ценам на углерод.

Такие же проблемы – в штате Калифорния и в Канаде. Даже в Китае, от которого многое зависит в общемировом сокращении выбросов, введение платы за выбросы не приведет к радикальному их сокращению. В мае 2018 г. в Китае были запущены пилотные программы торговли выбросами, которые показали, что цена составила лишь от $8 до $9 за тонну.

Таким образом, плата за выбросы парниковых газов не решила и не решит проблему изменения климата. Нужно искать меры радикального сокращения использования угля в энергетике, поскольку это – один из основных источников выбросов. Но уголь также является одним из основных источников первичной энергии во многих регионах, особенно в развивающихся странах. Таким образом, нужно искать экономически и политически целесообразные методы улавливания углерода при сжигании угля. Разработка и внедрение таких технологий нуждается в правительственной поддержке.

Кроме того, не стоит отказываться от атомной энергии и необходимо продолжать поддержку возобновляемых источников. Повышение цен на топливо также сыграет важную роль, поскольку будет способствовать постепенному проникновению электромобилей и гибридных автомобилей в транспорт. Возможно, плата за выбросы и может когда-нибудь стать эффективным инструментом в борьбе с изменением климата, но мир не может ждать, когда это случится. Нужны и другие меры, считает автор статьи.